10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議舉行分組會議，審議未成年人保護法修訂草案。這是繼2006年和2012年之后，《未成年人保護法》的第三次“大修”。

　　本次提請審議的修訂草案，新增網(wǎng)絡(luò)保護和政府保護兩章，條文從七十二條增至一百三十條，“擴容”近一倍。

　　當前，未成年人保護工作面臨的問題復(fù)雜多樣。其中，比較突出的問題主要有監(jiān)護人監(jiān)護不力情況嚴重甚至存在監(jiān)護侵害現(xiàn)象；校園安全和學生欺凌問題頻發(fā)；密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)人員性侵害、暴力虐待未成年人問題時有發(fā)生；未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)特別是網(wǎng)絡(luò)游戲問題觸目驚心。

　　修訂草案對這些問題均作出積極回應(yīng)。多位受訪專家表示，此次修法既是回應(yīng)社會關(guān)切，也是一次“打補丁”。

　　“沒有牙齒的保護條例”

　　1991年通過的《未成年人保護法》，由于條款過于抽象籠統(tǒng)，至今仍是一部“宣言書式”的法律，即只是倡導(dǎo)式的條款，并不具有法則的功能。這使得實踐中司法機關(guān)很難引用，其操作性弱的問題一直沒有解決，被稱為“沒有牙齒的保護條例”。

　　有學者梳理1992年1月到2015年1月間，法院適用《未成年人保護法》的所有案例發(fā)現(xiàn)，23 年的時間里，法院在審理案件時適用《未成年人保護法》的條款比例極低。

　　從1991年到2006年的15年間，法院審理案件時僅適用三分之一左右的法條；而 2006 年《未成年人保護法》修訂后，法條總數(shù)量增加，導(dǎo)致適用比例更低。對比2007年才頒布實施的《物權(quán)法》，《物權(quán)法》二百四十七條法條，截至2015年9月1日，在法院適用物權(quán)法審理案件時，僅有 八 個條款未適用。

　　“沒有少年的基本法，沒有少年特殊的刑事司法刑事法。缺乏實體法，缺乏程序法，更缺乏執(zhí)行法。”中國政法大學犯罪學研究所所長王順安曾用“兩個沒有，三個缺乏”道出了中國少年法律制度的現(xiàn)狀。

　　控制青少年犯罪是制定《未成年人保護法》的原動力，其潛在邏輯正是基于未成年犯罪是因為他們沒有得到有效保護。這使得《未成年保護法》在起草到修訂過程中，內(nèi)容的規(guī)定呈現(xiàn)兩種極端，一是沒有邊界，凡是與未成年人有關(guān)的內(nèi)容均規(guī)定在或者希望規(guī)定在該法中；二是具有補丁式、應(yīng)激性立法的特點，看重的是如何將批評最多、關(guān)注最多或者領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的問題納入其中。

　　這導(dǎo)致《未成年保護法》雖經(jīng)過立法過程中的數(shù)重博弈，卻仍無法擺脫“倡導(dǎo)性”立法的窠臼。

　　另一方面，中國未成年人保護未形成整體性、獨立性的立法體系，專門立法少而且立法層次低。目前，在涉及未成年人保護的大約 42 部法律中，專門性法律 4 部，設(shè)專章的法律 2 部，而在法律位階上，《未成年人保護法》位置尷尬。例如《未成年人保護法》與《刑事訴訟法》有交疊之處，普通法律《未成年人保護法》的效力低于《刑事訴訟法》，不得違背《刑事訴訟法》的原則。

　　有學者建議提升《未成年保護法》的法律位階，從普通法上升為基本法，使其成為“兒童憲法”。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華認為，這是希望從立法層面給予《未成年保護法》更大的重視。

　　中國政法大學教授，青少年犯罪與少年司法研究中心主任皮藝軍認為，未成年人保護在立法上需“另起爐灶”，建立獨立的少年司法體系。皮藝軍告訴《中國新聞周刊》，兒童世界跟成人世界是不匹配的，未成年人群體需要有獨立的理念、獨立的原則、獨立的程序和獨立的實體法來處理，而用成人理念去指導(dǎo)少年法，就沒有辦法做到特殊保護。

　　“打補丁”

　　近年來屢屢發(fā)生的性侵、虐待兒童事件，以及校園欺凌問題成為社會關(guān)注的新熱點。

　　此次修法明顯帶有應(yīng)急“打補丁”的色彩。相比上次的修訂，此次“大修”更加注重“精細度”，增加可操作性。

　　此次草案首次定義了“學生欺凌”，并明確校方責任，增加了防控與處置措施。規(guī)定學校應(yīng)建立學生欺凌防控制度；學校應(yīng)當配合有關(guān)部門，根據(jù)欺凌行為性質(zhì)和嚴重程度，依法對實施欺凌行為的未成年學生予以教育、矯治或者處罰。

　　草案還增加密切接觸未成年人行業(yè)的從業(yè)查詢及禁止制度。錄用有性侵未成年人前科者，用人單位或被停產(chǎn)停業(yè)，并處罰金。

　　草案特別解釋了密切接觸未成年人行業(yè)包括：中小學校、幼兒園、校外教育培訓(xùn)機構(gòu)、兒童福利機構(gòu)、午晚托班、暑托班、夏令營等機構(gòu)。

　　此外，針對侵害未成年人犯罪案件尤其是涉及性侵案件，往往隱蔽性強，發(fā)現(xiàn)難、報告難、干預(yù)難、追責難的特點，草案還增設(shè)強制報告制度，明確了國家公職人員以及密切接觸未成年人行業(yè)的各類組織及其從業(yè)人員的報告義務(wù)。這意味著不履行報告義務(wù)，將被追究法律責任。

　　據(jù)統(tǒng)計，中國未成年人網(wǎng)民數(shù)量達1.69億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率達93.7%。但令人擔憂的是，高達30.3%的未成年人曾在上網(wǎng)過程中接觸過暴力、賭博、吸毒、色情等違法信息，15.6%的未成年人曾遭遇網(wǎng)絡(luò)暴力。

　　此次修訂草案新增了“網(wǎng)絡(luò)保護”專章。草案規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當避免提供可能誘導(dǎo)未成年人沉迷的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者應(yīng)當設(shè)置相應(yīng)的時間管理、權(quán)限管理、消費管理等功能，為父母或者其他監(jiān)護人預(yù)防和干預(yù)未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)提供便利。

　　草案明確，對未成年人使用網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)嵭袝r間管理，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定和標準，對游戲產(chǎn)品進行分類，作出提示，并采取技術(shù)措施，不得讓未成年人接觸不適宜其接觸的游戲或者游戲功能。

　　中國政法大學副教授苑寧寧表示，草案回應(yīng)近年來社會普遍關(guān)注的未成年人網(wǎng)絡(luò)成癮、網(wǎng)游沉迷等問題，作出制度性設(shè)計。按照國家有關(guān)規(guī)定和標準對網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品進行分類，有利于促進我國未成年人網(wǎng)絡(luò)信息分類管理制度的形成。

　　國家兜底

　　此次修訂草案增設(shè)的“政府保護”專章，更像是政府“兜底”保護，并對未成年人的國家監(jiān)護制度做了進一步明確。

　　在“政府保護”專章中，擬確立國家親權(quán)責任，明確在未成年人的監(jiān)護人不能履行監(jiān)護職責時，如死亡、吸毒、或有性侵犯罪史等情況下，將由政府“兜底”。

　　草案還規(guī)定了，應(yīng)當由國家進行臨時監(jiān)護的若干規(guī)則。此外，草案針對農(nóng)村留守兒童等群體的監(jiān)護缺失問題，完善了委托照護制度；細化中止和撤銷監(jiān)護人資格制度。

　　北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華表示，上次2012年修法，爭議最大的一個內(nèi)容就是是否要增加政府保護一章。現(xiàn)在的《未成年人保護法》版本是把政府保護的內(nèi)容融合在社會保護的章節(jié)當中。佟麗華認為，政府和社會是完全不同的主體，政府保護和社會保護是完全不一樣的，把政府保護寫在社會保護當中，其實沒有能夠凸顯政府在未成年人保護當中的責任，另外職責也不清楚。

　　中國現(xiàn)行監(jiān)護制度采取“親權(quán)為主、公權(quán)為輔”的設(shè)計，但民法通則缺乏明確具體的監(jiān)護變更規(guī)定，難以實施監(jiān)護權(quán)變更和有效的國家監(jiān)護，司法實踐中也極少出現(xiàn)監(jiān)護權(quán)強制變更的判例。

　　對此，有學者建議，應(yīng)推動建立未成年人家庭監(jiān)護監(jiān)督干預(yù)制度、監(jiān)護權(quán)強制變更制度和國家監(jiān)護制度。鄰里、社區(qū)應(yīng)當對家庭監(jiān)護情況進行動態(tài)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)有父母不履行法定監(jiān)護義務(wù)或虐待未成年人時，必須及時向政府職能部門報告。有關(guān)部門介入、干預(yù)后，父母仍拒不改正，法院應(yīng)撤銷、變更其監(jiān)護權(quán)。

　　而如何確立家庭監(jiān)護權(quán)與公權(quán)的邊界，則是一道難題。

　　佟麗華認為，《未成年人保護法》實施執(zhí)行狀況如何，誰來監(jiān)督落實法律的實施，其最核心的問題就在于它的綜合協(xié)調(diào)機制。佟麗華告訴《中國新聞周刊》，當前的草案當中，只是在政府保護當中提出政府要設(shè)立未成年保護的協(xié)調(diào)機制，從整個法律的角度來說是遠遠不夠的。

　　在佟麗華看來，監(jiān)督落實法律的實施，不能是所有的公民、所有的組織，其結(jié)果就是“所有的人負責，就是沒人負責”。他還建議設(shè)立國家未成年人保護委員會。

　　其實早在《未成年人保護法》制定初期，關(guān)于政府在未成年人保護中的角色與地位，特別是關(guān)于是否應(yīng)當設(shè)置專門的未成年人保護機構(gòu)問題就是一個爭議的焦點。盡管設(shè)置專門“未保”機構(gòu)的呼聲很大，但由于對這一問題的討論涉及政府編制與經(jīng)費等敏感問題，一直難有進展。由于沒有執(zhí)法主體，《未成年人保護法》在未成年人保護中所發(fā)揮的作用大打折扣，強制性差也是啟動此次修訂工作的重要原因之一。

　　佟麗華認為，國家未成年人保護委員會“難產(chǎn)”，阻力不應(yīng)該是來自行政編制。在佟麗華看來，此類機構(gòu)是一個綜合的協(xié)調(diào)機制，并不一定涉及多少編制。佟麗華認為，委員會辦公室可以設(shè)在授權(quán)的部門，而理想的模式則是專門的“未保”機構(gòu)，可以協(xié)調(diào)家庭、學校、社會、網(wǎng)絡(luò)保護、司法保護等諸多方面。

　　低齡化犯罪難題

　　近日，大連13歲男孩殺害10歲女童事件，使得公眾的目光再次聚焦到低齡化犯罪問題上來。

　　據(jù)統(tǒng)計，未成年第一次犯罪的年齡不斷降低，7~13歲年齡段就開始第一次犯罪的比例已經(jīng)提高到未成年犯罪總數(shù)的9.8%。有學者以重慶為例，重慶自20世紀90年代開始，不滿14歲的未成年人作案人數(shù)一直呈上升趨勢，目前已經(jīng)占到18歲以下犯罪人員總數(shù)的17.7%。

　　10月26日，十三屆全國人大常委會第十四次會議同時對預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案進行了分組審議。北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華告訴《中國新聞周刊》，低齡化犯罪涉及犯罪預(yù)防的問題，正是這次《預(yù)防未成年人犯罪法》修訂的核心問題。

　　在分組審議中，多名委員提及未成年人的嚴重暴力事件。委員鄭功成說，“未成年人殺人案，它發(fā)出了一個錯誤信號，就是未成年人殺人放火都沒關(guān)系，這個導(dǎo)向非常可怕。”鄭功成委員表示，如果沒有刑事責任和刑法處置，不足以震懾。對未成年人不光是預(yù)防犯罪的問題，還要有懲治犯罪的內(nèi)容。

　　委員殷方龍建議降低刑事責任年齡，并設(shè)立未成年人重罪審判特別法庭，統(tǒng)一審理情節(jié)特別惡劣、民憤極大的未成年人重罪個案。北京師范大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝曾指出，“光靠降低刑事責任年齡，不僅不能有效控制犯罪，還可能制造出更多嚴重犯罪行為，應(yīng)該探索更加適用未成年群體的方法”。

　　分組審議會上，另一個爭論的焦點則是收容教養(yǎng)的去留問題。

　　我國《刑法》第17條第4款及現(xiàn)行《預(yù)防未成年人犯罪法》第38條均規(guī)定：因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)。然而何為“必要的時候”，法條并未做出具體規(guī)定，在實際執(zhí)行中往往由公安機關(guān)自行把握。

　　事實上，中國基層司法資源相當緊張，各級法院、檢察院和公安局也沒有將預(yù)防未成年人犯罪納入其職權(quán)范圍，或者指派專人負責對未成年人不良行為的矯正。

　　處置上的不確定性，暴露的是對未成年人犯罪的矯正、懲戒體系與法律體系銜接存在模糊地帶，也使得教養(yǎng)制度逐漸由不可操作轉(zhuǎn)變?yōu)椴徊僮鳌⒚鎸嵧觥?/p>

　　據(jù)報道，本次提交審議的預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案，對原先的第38條作了刪除。此次修訂草案根據(jù)未成年人違法犯罪行為發(fā)生的規(guī)律，將未成年人的偏常行為分為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為等由輕及重的三個等級，針對不同的等級采取相應(yīng)的措施。

　　“從形式上看，刪除第38條的規(guī)定導(dǎo)致草案的分級干預(yù)制度設(shè)計中缺少了一環(huán)，即對雖然構(gòu)成犯罪，但因為未達到刑事責任而不予追究刑事責任的未成年人，沒有干預(yù)機制。”李鉞鋒委員指出，當前，社會對犯罪低齡化的問題非常關(guān)注，對于這部分未成年人，如果處理不好，一方面社會公眾不滿意，認為放縱了犯罪；另一方面，也不利于對這部分未成年人的教育矯治，他們可能因此在違法犯罪道路上越走越遠，危害越來越大。

　　今年7月份，全國人大常委會曾經(jīng)就預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案征求意見，當時征求意見稿中第五章，規(guī)定的是對不予刑事處罰行為的矯治。鮮鐵可委員表示，這次修訂草案把這章刪除了，分級處置制度就缺少了重要一環(huán)，會導(dǎo)致司法機關(guān)在“一放了之”或者“一判了之”之間左右為難。

　　有委員建議可在預(yù)防未成年人犯罪法修訂草案中進一步明確收容教養(yǎng)制度，明確規(guī)范具體的適用標準、決定程序、執(zhí)行場所、執(zhí)行方式等，嚴格加強監(jiān)督管理，提升科學性和透明度，同時對監(jiān)護人追究責任。

　　中國政法大學犯罪心理學研究中心主任馬皚認為立法有兩個目的，一是懲治，二是預(yù)防。馬皚接受《中國新聞周刊》采訪時表示，懲治是公眾一種情感上的心態(tài)，但關(guān)鍵是減少和預(yù)防犯罪。在馬皚看來，修法之后，能夠讓所有的青少年都能夠真的從修法當中知道自己什么可以做，什么不能做，修法才是有用的。

　　多位受訪學者表示，此次《未成年人保護法》的修改，應(yīng)結(jié)合《預(yù)防未成年人犯罪法》的修改，同時二者都需要彌補可操作性差的不足。

　　《未成年人保護法》大修

　　本刊記者/胥大偉

　　發(fā)于2019.11.4總第922期《中國新聞周刊》