原標(biāo)題：宅基地改革醞釀新方案：有望曲線入市，城里人購買仍遭禁

　　宅基地大量閑置浪費(fèi)漸成各方共識(shí)，但如何處置尚存爭論。此外，禁止城市居民下鄉(xiāng)購買宅基地建住房的政策尚沒有松動(dòng)跡象。

　　8月3日，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）將結(jié)束在中國人大網(wǎng)上為期一個(gè)月的公開征求意見。該草案62條規(guī)定：國家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

　　同時(shí)，此次土地管理法修訂還將宅基地改革和管理工作的職責(zé)劃給了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。第一財(cái)經(jīng)記者獲悉，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部正在會(huì)同自然資源部等部門，研究制定深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案。

　　除了透露上述信息，近日在《對(duì)十三屆全國人大二次會(huì)議第2921號(hào)建議的答復(fù)》中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部還表示，將會(huì)同有關(guān)部門，進(jìn)一步完善閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，加快盤活農(nóng)村土地資源。將結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，指導(dǎo)各地開展農(nóng)村閑置宅基地、農(nóng)房激活行動(dòng)。

　　一些政策跡象顯示，未來一些閑置宅基地有望先轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性用地，然后再進(jìn)入土地市場。

　　宅基地人均超過100平方米

　　社會(huì)各界有關(guān)宅基地改革的呼聲已經(jīng)持續(xù)多年，而在實(shí)踐層面，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村三塊地改革也進(jìn)行了四年有余。

　　所謂農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)，即農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)（俗稱農(nóng)村“三塊地”改革），正式啟動(dòng)于2015年3月，限定在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)。

　　中央之所以推動(dòng)農(nóng)村三塊地改革試點(diǎn)，除了推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革，也是為了給土地管理法的修改提供基礎(chǔ)和支撐。

　　目前，草案已經(jīng)兩次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。最近的一次是在今年6月底，十三屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議對(duì)草案二審稿進(jìn)行了審議。

　　與現(xiàn)行規(guī)定相比，草案吸納了農(nóng)村三塊地改革的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是在征地改革和集體建設(shè)用地入市領(lǐng)域，對(duì)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的改動(dòng)較大，突破較多，尤其是集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以直接入市，這一變革一度令外界“興奮不已”。

　　但在宅基地領(lǐng)域，與現(xiàn)行法律規(guī)定相比，此次修法中的相關(guān)條款改動(dòng)并不多，這與外界預(yù)期之間存在一定落差。

　　按照目前法律，我國農(nóng)村宅基地制度特點(diǎn)明顯，即：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃管控、無償取得，長期占有、內(nèi)部流轉(zhuǎn)。

　　這種獨(dú)特的宅基地制度安排對(duì)保障農(nóng)民基本居住權(quán)、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了基礎(chǔ)和關(guān)鍵作用。但隨著中國城市化的推進(jìn)，農(nóng)村宅基地閑置浪費(fèi)卻又難以流轉(zhuǎn)的問題日漸嚴(yán)重，在推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革問題上，宅基地日益成為一個(gè)難點(diǎn)所在。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦曾在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會(huì)”上表示，隨著農(nóng)村社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的深刻變化，（宅基地制度）實(shí)踐中面臨許多新情況新問題，突出表現(xiàn)為：一個(gè)是“亂”，一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房禁而不止；一個(gè)是“死”，流轉(zhuǎn)限制過多、退出機(jī)制缺失，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益難以實(shí)現(xiàn)。

　　全國人大常委會(huì)委員劉振偉也引述數(shù)據(jù)稱，2017年全國農(nóng)村集體建設(shè)用地中宅基地占了70%。宅基地使用浪費(fèi)嚴(yán)重，集約化程度較低。戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，不少地方存在浪費(fèi)。

　　同樣是2017年的數(shù)據(jù)，中國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積是36.9平方米。

　　當(dāng)然，閑置浪費(fèi)并非宅基地領(lǐng)域獨(dú)有，在國有建設(shè)用地領(lǐng)域，也存在諸多土地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象，但中國政府多年前就出臺(tái)了《閑置土地處置辦法》，以此對(duì)閑置國有土地通過征收土地閑置費(fèi)、有償或無償收回等手段來予以處置。

　　而對(duì)于閑置的宅基地如何處置，目前相關(guān)法律法規(guī)一般沒有涉及，無法可依的局面導(dǎo)致地方在實(shí)際操作中可以采取的手段和方式十分有限。

　　曲線入市的可能性

　　當(dāng)前一些大城市國有建設(shè)用地供應(yīng)緊張，土地價(jià)格也居高不下，而一些城市近郊區(qū)的宅基地卻可能存在大量閑置，這兩者之間能否通過宅基地的流轉(zhuǎn)來建立一個(gè)供需通道？

　　全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任楊偉民去年曾建議，農(nóng)村空置的宅基地也可以進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地的市場，目前農(nóng)村空置宅基地有3000萬畝，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。拿出一小部分農(nóng)村控制的宅基地轉(zhuǎn)為城市居住用地可以大幅度降低地價(jià)。應(yīng)該賦予農(nóng)戶對(duì)宅基地可以長租、流轉(zhuǎn)、抵押、繼承，允許農(nóng)村進(jìn)城落戶的人口在全國范圍內(nèi)出售宅基地的使用權(quán)。

　　各界呼聲雖多，但從最新的修法進(jìn)程來看，這種城市與農(nóng)村之間圍繞宅基地建立關(guān)聯(lián)的設(shè)想暫時(shí)沒有太多可行性。

　　在探索宅基地流轉(zhuǎn)方面，草案二審稿62條規(guī)定：國家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。但草案并未詳細(xì)規(guī)定，宅基地能退給誰，或者誰可以買宅基地使用權(quán)。

　　草案規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。

　　這延續(xù)了草案一審稿的規(guī)定。雖然一審稿在審議期間討論甚多，但草案二審稿并未對(duì)此進(jìn)行相關(guān)修改。

　　在6月底的分組審議中，全國人大常委會(huì)委員譚耀宗指出，目前草案對(duì)宅基地制度的規(guī)定比較粗略，對(duì)實(shí)踐中高度關(guān)注的宅基地“三權(quán)分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規(guī)定。建議下一步應(yīng)更加充分回應(yīng)實(shí)踐需求和試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)，補(bǔ)充細(xì)化相關(guān)規(guī)定。

　　雖然目前宅基地直接進(jìn)入市場尚無可能，但放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市已經(jīng)是大勢所趨，且草案中也為此修改了相關(guān)規(guī)定，在這種背景下，宅基地存在搭便車的可能性，即宅基地先轉(zhuǎn)變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，然后再進(jìn)入土地市場。

　　據(jù)自然資源部推算，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地約為4200萬畝，占集體建設(shè)用地總量的13.3%。自開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)以來，截至2018年底，33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價(jià)款約257億元。

　　農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂對(duì)第一財(cái)經(jīng)記者表示，建議不要對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多限制，也可以將一些閑置的宅基地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合政策的前提下入市。

　　今年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》也提出，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

　　即便宅基地存在曲線入市的可能，但宅基地在多大范圍流轉(zhuǎn)適宜，也是一個(gè)容易引發(fā)爭論的問題。范圍太小，形不成流轉(zhuǎn)市場和市場價(jià)值，范圍過大，城里人下鄉(xiāng)占用宅基地建房可能會(huì)帶來新的問題。

　　不過，即便可以通過上述途徑來處置閑置宅基地，但從近期官方的表態(tài)來看，城里人購買宅基地的口子并不會(huì)放開。

　　韓長賦在上述專題會(huì)上強(qiáng)調(diào)，深化農(nóng)村宅基地制度改革，重點(diǎn)是處理好穩(wěn)定和放活的關(guān)系。不得違規(guī)違法買賣宅基地，不允許城里人到農(nóng)村購買宅基地建住房，嚴(yán)格禁止利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。

　　易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)也認(rèn)為，農(nóng)村宅基地不允許隨便交易，之所以強(qiáng)調(diào)“流轉(zhuǎn)”而不是“轉(zhuǎn)讓”，還是因?yàn)榇祟惤灰资窍薅ㄔ谵r(nóng)村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農(nóng)村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。