中國的改革開放從經濟體制改革起步，逐步擴展為覆蓋經濟、政治、文化、社會和生態文明各領域的全面深化改革。40年來的中國財稅體制改革，正是順應這一改革大潮，逐步向與社會主義市場經濟體制和國家治理體系、治理能力現代化相匹配的財稅體制演化的過程。

改革起點：“非公共性”的財稅體制及運行格局

我國財稅體制改革是從傳統計劃經濟體制下的“非公共性”財稅體制及運行格局起步的。對于那一時期的財稅運行格局，盡管可以從不同角度加以歸結，但按照收入——錢從哪里來、支出——錢向何處去、政策——收支安排所體現的目的這三條基本線索，可以將其概括為：財政收入主要來自于國有部門——“取自家之財”；財政支出主要投向國有部門——“辦自家之事”；財政政策傾向于在國有和非國有部門之間搞“區別對待”——發展和壯大國有經濟。

財稅運行格局之所以是上述樣子，同那一時期經濟所有制構成的單一化以及城鄉二元體制直接相關。作為單一公有制經濟的直接反映，至少在表象上，那一時期的國內生產總值幾乎全部來源于國有和集體所有制經濟部門。作為經濟社會制度的重要組成部分，那一時期的財稅體制自然建立在“二元”基礎上——在財政上實行不同所有制分治和城鄉分治。這就是：

——國有制財政。以所有制性質分界，財政收支活動主要在國有部門系統內部完成。非國有部門則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——城市財政。以城鄉分界，財政收支活動主要在城市區域內部完成。至于廣大農村區域，則或是游離于財政覆蓋范圍之外，或是位于財政覆蓋范圍的邊緣地帶。

——生產建設財政。以財政支出性質分界，財政支出活動主要圍繞生產建設領域進行。至于非生產性或非建設性支出項目，則往往被置于從屬地位或位于邊緣地帶。

換言之，“二元”財稅體制所覆蓋的范圍不是全面的，而是有選擇的；所提供的財政待遇不是一視同仁的，而是有厚有薄的；財政支出投向不是著眼于整個公共服務領域的，而是偏重于生產建設的。有選擇而非全面的財政覆蓋范圍，有厚有薄而非一視同仁的財政待遇，偏重于生產建設而非整個公共服務領域，如此的財稅體制以及作為其結果的財稅運行格局，更多體現的是區別性而非公共性。

推進“財政公共化”：構建公共財政體制框架

始自1978年的經濟體制改革，方向是推進市場化改革、建立健全社會主義市場經濟體制。經濟市場化的改革進程，首先帶來的是經濟所有制構成的多元化，國內生產總值從幾乎全部來源于國有和集體所有制經濟部門，轉變為來源于多種所有制經濟部門的共同創造。這一影響傳遞到財稅運行格局上，就是財政收入來源的公共化——由“取自家之財”到“取眾人之財”。財政收入來源的公共化自然會推動并決定財政支出投向的公共化——由“辦自家之事”到“辦眾人之事”。財政收支的公共化又進一步催生了財政政策取向的公共化——由“區別對待”到在全社會范圍內實行“國民待遇”。

呈現在財稅運行格局上的這些變化，當然是在財稅體制回歸公共性的變革過程中發生的。這是一個以“財政公共化”順應社會主義市場經濟體制發展以及城鄉一體化發展的過程：

——從國有制財政走向多種所有制財政。財政覆蓋范圍不再以所有制分界，而是躍出國有部門局限，延伸至包括公有制經濟和非公有制經濟在內的多種所有制部門。

——從城市財政走向城鄉一體化財政。財政覆蓋范圍不再以城鄉分界，而是躍出城市區域局限，延伸至包括城市和農村在內的所有地方和所有社會成員。

——從生產建設財政走向公共服務財政。財政支出投向不再偏重于生產建設事項，而是躍出生產建設支出局限，延伸至包括基礎設施建設、社會管理、經濟調節和改善民生等眾多公共服務事項。

由“國有制財政+城市財政+生產建設財政”向“多種所有制財政+城鄉一體化財政+公共服務財政”的變革，便是財政覆蓋范圍不斷拓展并逐步實行無差別待遇的過程。在這個過程中所日益彰顯的，正是財政與生俱來的本質屬性——公共性。

正是在這樣的背景下，不僅催生了公共財政的概念以及相關實踐，而且作為市場化改革進程中財稅體制改革“階段性”目標的構建公共財政體制框架，也從1998年開始進入人們的視野。隨之，包括收入、支出、管理和體制在內的幾乎所有財稅體制改革線索和財稅體制改革事項，都被歸結于這條主線索、涵蓋于這一總目標。2003年，在初步建立起公共財政體制框架的基礎上，黨中央又推出了一系列旨在進一步健全和完善公共財政體制的改革舉措。

走向“財政現代化”：建立現代財政制度

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出全面深化改革的頂層設計和總體規劃，引領著新時代全面深化改革更為波瀾壯闊的航程。作為經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制等各領域改革和改進聯動集成的全面深化改革，其總目標鎖定于“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。

這一變化帶給財稅體制改革最為深刻的影響，就是財政由一個經濟范疇躍升為一個國家治理范疇，財稅體制由經濟體制的一個組成部分躍升為國家治理體系的一個組成部分。故而，跳出以往追隨經濟體制改革而定改革方案的思維范式，將財政與國家治理、財稅體制與國家治理體系密切聯系在一起，在國家治理的大棋局中謀劃并推進財稅體制改革，便成為順理成章之事。于是，在財稅體制改革方面，一系列大不同于以往的深刻變化出現了：

——從適應和匹配經濟體制改革到適應和匹配全面深化改革。財稅體制改革不再局限于適應和匹配社會主義市場經濟體制要求，而同包括經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制改革在內的所有改革進程緊密對接，致力于適應和匹配各個領域的改革聯動、適應和匹配改革的總體效果、適應和匹配推進國家治理現代化的總體目標。

——從立足于經濟領域到立足于國家治理領域。財稅體制改革不再局限于經濟范疇、經濟制度安排的簡單思維，而是站在國家治理的高度，按照“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定位，將財稅體制作為全面覆蓋國家治理全過程、各領域的綜合性制度安排加以構建。

——從追求“性質匹配”擴展至“現代化匹配”。財稅體制改革不再局限于屬性特征、單純追求財稅體制與社會主義市場經濟的“性質匹配”，而是由屬性特征擴展至時代特征，追求財稅體制與國家治理體系和治理能力的“現代化匹配”，從現代財政文明出發，打造現代國家財政制度的一般形態——順應歷史規律、切合時代潮流、代表發展方向、匹配中國國情的現代財政制度。

上述變化，標志著在初步實現“財政公共化”的基礎上，與全面深化改革進程相伴隨，我國財稅體制改革進入了財政現代化的新階段——建立現代財政制度。從這個意義上講，建立現代財政制度同構建公共財政體制框架一脈相承，其實質是推進建立在財政公共化基礎之上的財政現代化。

幾點啟示

梳理我國財稅體制改革40年的基本脈絡，可以得出如下啟示。

財稅體制改革牽一發而動全身，是重大而關鍵的基礎性改革。只有在黨的領導下推進財稅體制改革，才能保證改革方向正確、改革思路清晰、改革舉措科學、改革效果良好。

我國財稅體制改革的一大特點，就是它始終作為整體改革的一個重要組成部分，始終與整體改革捆綁在一起并服從、服務于整體改革的需要。在經濟體制改革階段如此，進入到全面深化改革新階段也是這樣。

40年來，財稅體制改革事實上存在著一條上下貫通的主線索，這就是伴隨著由經濟體制改革走向全面深化改革的歷史進程，不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性變革：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”，以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。這是我們從這一適應性改革歷程中可以獲得的基本經驗。

我國財稅體制改革實踐之所以總體上是成功的，從根本上說，是我們在立足我國國情的基礎上，深刻認知并嚴格遵從了財稅體制及其運行機制的客觀規律，按照客觀規律的要求謀劃并推進改革。這些客觀規律可以概括為：經濟市場化必然帶來財政公共化，國家治理現代化必然要求和決定著財政現代化；搞市場經濟，就必須搞公共財政；推進國家治理現代化，就必須以建立現代財政制度作為基礎和重要支柱。

隨著中國特色社會主義進入新時代，全面推進以建立現代財政制度為標志的新時代財稅體制改革更加緊迫。圍繞新時代財稅體制改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰勢在必行。

站在新時代的歷史起點上，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入理解黨的十八屆三中全會和十九大關于財政與財稅體制的全新定位以及深化財稅體制改革的系統部署，可以將現代財政制度的基本特征作如下歸結：財政成為國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制成為國家治理體系的基礎性和支撐性要素。引申一步說，財稅職能要覆蓋國家治理活動的全過程和各領域。以此對照當下的中國財稅職能和作用格局，可以確認，進入新時代的中國財稅體制改革任重而道遠。

（作者為中國社會科學院副院長、學部委員）

《 人民日報 》（ 2018年08月30日 07 版）